Decentralizacja organizacyjna w Danii i Szwecji: wiodąca rola komisji rady we władzach gminy

• Autorzy: Wiesław Kisiel

Warianty tytułu

Organizational Decentralization in Denmark and Sweden: Leadership-by-Committee Model of Municipalities

• Języki publikacji: PL

Abstrakty

Decentralizacja organizacyjna w obrębie administracji publicznej w Danii i Szwecji jest szczególnie dobrze widoczna w strukturze samorządu gminnego. Ustawy krajowe przyznają radom gmin kompetencje nie tylko do ustalania składu osobowego organów gminnych (zarządu gminy i stałych komisji), ale również - do wyposażania tych organów w prawo do wykonywania zadań i kompetencji stricte administracyjnych. Wprawdzie to rada gminy podejmuje kluczowe dla gminy rozstrzygnięcia, ale pozostałe kompetencje decyzyjne są delegowane przez radę do pozostałych organów gminnych, stosownie do miejscowych preferencji i potrzeb. W literaturze przedmiotu utrwalona jest opinia, że w duńskich i szwedzkich gminach nie obowiązuje typowy rozdział funkcji prawodawcy lokalnego - z jednej strony oraz funkcji wykonawczej i administracyjnej z drugiej strony. Wręcz przeciwnie, ustawodawca krajowy za punkt wyjścia przyjmuje organizacyjną decentralizację, zgodnie z którą każda gmina we własnym zakresie tak ma zorganizować swój samorząd, aby w najlepszy sposób wywiązała się ze swych obowiązków wobec miejscowej wspólnoty. Duńskie i szwedzkie gminy są zarządzane zarówno przez nieprofesjonalistów - polityków, jak i zawodową biurokrację. Stałe komisje rady są organizowane w taki sposób, aby mogły na co dzień włączać się aktywnie do procedur administracyjnych prowadzonych przez wydziały urzędu gminy. Niektóre sprawy indywidualne są załatwione bezpośrednio przez stałe komisje rady. Ale z drugiej strony pracę urzędników gminnych organizuje i nadzoruje dyrektor urzędu. Jest możliwe wskazanie stanowiska w administracji gminy, które do pewnego stopnia może być odpowiednikiem stanowiska "burmistrza" (mayor) w większości krajów europejskich. Z całą pewnością nie jest to jednak tzw. silny burmistrz i to nawet w tych gminach, gdzie ten burmistrz skupia w swoim ręku funkcję przewodniczącego zarówno rady gminy, jak i zarządu gminy. Ten przewodniczący musi bowiem współpracować z pozostałymi członkami organu kolegialnego, wobec których nie posiada pozycji kierowniczej. Pozycja burmistrza duńskiego jest nieco silniejsza z uwagi na przyznanie mu przez ustawę drugiej funkcji - przewodniczącego komitetu finansowego (czyli zarządu gminy), jak również prawa żądania od każdej stałej komisji rady informacji o sprawach, którymi komisja się zajmuje. Można więc dojść do wniosku, że wyraźne przeciwstawienie modeli pozycji burmistrza (albo mocny, albo słaby) nie pomaga w identyfikacji kluczowych cech gmin Danii i Szwecji. Jest to konsekwencja silnej pozycji radnych, stałych komisji oaz ich przewodniczących. Taka złożona charakterystyka analizowanych jednostek samorządu terytorialnego skłania wielu obserwatorów i badaczy do mówienia o istnieniu w pojedynczej gminie wielu organów wykonawczych (!). Duńska i szwedzka wersja decentralizacji w administracji publicznej jest niezwykle interesująca dla studiów nad europejskim samorządem terytorialnym, ponieważ jest ona realizowana w modelu wewnętrznej organizacji gminy z wiodącą rolą komisji rady. Pokaźna liczba stałych komisji nie pozostawia miejsca dla silnego zarządu gminy ani dla ograniczania udziału radnych w bieżącej działalności urzędu gminy. Jest to model decentralizacji, który jest bardzo bliski demokracji bezpośredniej, w której wszyscy wyborcy i podatnicy uczestniczą w procedurach decyzyjnych. W gminach duńskich i szwedzkich niezawodowi radni mają w maksymalnym zakresie angażować się w sprawy swej gminy przez cały okres swej kadencji.(abstrakt oryginalny)

EN

The organizational decentralization of public administration in Denmark and Sweden is very much visible in the municipal self-government framework. The national law allows the municipal councils to choose the municipal bodies (the executive committee, and the sanding committees) to empower them to execute the administrative competencies assigned by law to the municipality. Although the most important decisions are taken by the council itself, other decision-making powers are delegated to other bodies to fit to local preferences and needs. It is said that the Danish and Swedish municipalities are not bound by the standard pattern of division of functions: legislative (to pass local bye-laws), executive and administrative. On the contrary, the law is based on the principle of organizational decentralization, i.e. the municipality itself is authorised to arrange its self-government so as to exercise its duties to the local community in the best way. Next, Danish and Swedish municipalities are run by both lay-councillors and professional bureaucrats. The standing committees are organized in such that they can be involved on a daily basis in the administrative procedures run by the departments of the municipal administration. Some decisions are taken directly by the council's standing committees. On the other hand, the municipality's administrative personnel is organized and controlled by the municipal director (CEO). Finally, one can identify a position which is more or less the equivalent of a mayor of a European city. It is not a strong-mayor-model even in cases where the mayor chairs both the council and the executive committee (board). This chairperson is required to cooperate with other members of a collegial body. The Danish mayor's position is enhanced by a statutory provision guaranteeing the mayor chairmanship of the finance (executive) committee, as well as the power to request every standing committee to provide information as needed by the mayor. One can conclude that the separable alternative of a strong vs weak mayor does not fit well into the Danish and Swedish model of municipalities because the strong position of councillors, standing committees and their chairpersons leads some commentators to talk about multiplication of the executive bodies in a single municipality. The Danish and Swedish version of decentralization of the public administration is so interesting for a student of European self-government because it is embodied in the leadership-by-committee model of the internal organization of the municipalities. Numerous standing committees allow neither for a strong executive committee nor for exclusion or separation of councillors from the daily activities of the municipal administration. This is a model of decentralization which falls short of the direct democracy in which all voters-taxpayers are able to participate in decision-making procedures. Instead, the non-professional councillors are expected to be deeply involved in municipal affairs during their term of office.(original abstract)

Słowa kluczowe

PL

Samorząd terytorialny; Decentralizacja; Decentralizacja polityczna; Gmina

EN

Local government; Decentralization; Political decentralization; District

• Czasopismo: Przegląd Prawa Publicznego
• Rocznik: 2019
• Numer: nr 7-8
• Strony: 193--210

Twórcy

autor

Wiesław Kisiel

• Krakowska Akademia Andrzeja Frycza Modrzewskiego; Naczelny Sądu Administracyjny

Bibliografia

• Berg, Rikke, Kjær Ulrik, Facilitation in Its "Natural" Setting: Supportive Structure and Culture in Denmark (w:) red. James H. Svara, The Facilitative Leader in City Hall: Reexamining the Scope and Contributions, CRC Press 2009, s. 55-72.
• Boggero Giovanni, Constitutional Principles of Local Self-Government in Europe, Leiden 2017.
• CCRE-CEMR, Local and Regional Governments in Europe. Structures and Competences, 2016, <http://www.ccre.org/img/uploads/piecesjointe/filename/CEMR_structures_and_competences_2016_EN.pdf.> [dostęp 14.03.2019].
• Copenhagen: City of Copenhagen Government 2018-2021, <https://international.kk.dk/artikel/city-copenhagen-government> [dostęp 4.01.2019].
• Danish LG: The Danish Local Government System, produced by the Local Government Denmark (LGDK), February 2009, < https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=2ahUKEwiO7Oiuk9PiAhUL6KQKHW6sApYQFjAAegQIAhAC&url=http%3A%2F%2Fwww.kl.dk%2FImageVaultFiles%2Fid_38221%2Fcf_202%2FBackground_Paper_-_Local_Government_in_Denmark.PDF%2F&usg=AOvVaw1y5mI1IoWWIoITFZI_oWpa> [dostęp 2.04.2019].
• Davis Meredith, Danish Building Regulations 2010, BR10, 2013, <http://www.buildup.eu/en/practices/publications/danish-building-regulations-2010-br10> [dostęp 2.04.2019].
• Delegationsplan for de politiske udvalg i Kalundborg Kommune [Plan delegowania kompetencji na rzecz politycznych komisji w Gminie Kalundborg], <http://reader.livedition.dk/kalundborg/1725/> [dostęp 2.04.2019].
• Det Politiske Arbejde i Kommunalbestyrelse Og Udvalg [Polityczne zadania rady gminy i stałych komisji] (KL & Økonomi-og Indenrigsministeriet, 2017), <https://oim.dk/publikationer/2017/dec/det-politiske-arbejde-i-kommunalbestyrelse-og-udvalg/> [dostęp 9.04.2019].
• EChLSG Reservations: European Charter of Local Self-Government. Reservations and Declarations for Treaty No. 122. Declarations in Force as of 06/03/2019, <https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/122/declarations?p_auth=eQEAkjqd> [dostęp 6.03.2019].
• Explanatory Report to the European Charter of Local Self-Government, <https://rm.coe.int/16800ca437> [dostęp 4.12.2018].
• Fritidsudvalget - Hedensted Kommune [Komisja do spraw wypoczynku - Gmina Hedensted], 2018-2021, <https://www.hedensted.dk/borger/kultur-og-fritidsliv/foreninger/fritidsudvalget> [dostęp 26.04.2019].
• Gustafsson Agne, Local Government in Sweden (Uddevalla 1983), <https://trove.nla.gov.au/version/21812402> [dostęp 25.03.2019].
• Hedensted (1): Styrelsesvedtægt 2018 Hedensted Kommune [Statut Gminy Hedensted z 2018 r.], https://www.hedensted.dk/media/5702190/styrelsesvedtaegt-30-januar-2019.pdf [dostęp 21.02.2019].
• Hedensted (2): Hedensted Kommune, Bevillingsnævn [komitet do spraw licencji], <https://kerteminde.dk/politik/oevrige-udvalg-og-raad/bevillingsnaevn> [dostęp 26.04.2019].
• Hedensted (3): Kerneopgaver, Ledelse Og Struktur 2015 [Kluczowe cele, przywództwo i organizacja 2015] (Hedensted Kommune, 2014), <https://www.hedensted.dk/media/5702190/styrelsesvedtaegt-30-januar-2019.pdf> [dostęp 26.04.2019].
• Hedensted (4): Fritidsudvalget - Hedensted Kommune [Komisja do spraw wypoczynku - Gmina Hedensted], 2018-2021, <https://www.hedensted.dk/borger/kultur-og-fritidsliv/foreninger/fritidsudvalget> [dostęp 26.04.2019].
• Hedensted (5): Hedensted Kommune, Bevillingsnævn [komitet do spraw licencji], <https://kerteminde.dk/politik/oevrige-udvalg-og-raad/bevillingsnaevn> [dostęp 26.04.2019].
• Himsworth Chris M.G., The European Charter of Local Self-Government: A Treaty for Local Democracy, Edinburgh 2015.
• Hjørring Kommune Styrelsesvedtægt, 2018 [Statut miasta uchwalony przez Radę Miasta Hjørring w dniu 27.06.2018], <http://hjoerring.dk/demokrati/byraad-og-politiske-udvalg/byraadet/styrelsesvedtaegt/> [dostęp 1.04.2019].
• Horta Xavier Bertrana and Fornés Mariona Tomàs, Systems of Local Government in Europe and Their Chief Executive Officers, <https://www.academia.edu/270218/systems_of_local_government_in_europe_and_their_chief_executive_officers> [dostęp 21.02.2019].
• Jaunzeme Kristīne, Vietējo pašvaldību institucionālā sistēma [Sformalizowany system władz lokalnych], "Jurista Vārds" 2009.36(579), <http://www.juristavards.lv/doc/196990-vietejo-pasvaldibu-institucionala-sistema/> [dostęp 4.11.2018].
• Jones Bernard, Sweden [w:] red. J.A. Chandler, Local Government in Liberal Democracies: An Introductory Survey, Chapter 7, Abingdon-on-Thames 1993.
• Kalundborg: Styrelsesvedtægt for Kalundborg Kommune Gældende Fra 1. Januar 2018 [statut miasta Kalundborg, obowiązujący od 1.01.2018], <http://reader.livedition.dk/kalundborg/671/> [dostęp 1.04.2019].
• Kommunallag Utfärdad Den 22 Juni 2017 [szwedzka ustawa z dnia 22.06.2017 o lokalnym samorządzie terytorialnych] (SFS 2017:725), <https://www.lagboken.se/Lagboken/sfs/sfs/2017/700-799/d_3018474-sfs-2017_725-kommunallag> [dostęp 12.02.2019].
• Kommunestyret i Danmark [Rada gminy w Danii] (Kommunernes Landsforening, 2003), <https://www.kl.dk/ImageVaultFiles/id_32949/cf_202/kommunestyret-dk.PDF/> [dostęp 12.02.2019].
• Lidström Anders, Sweden: Party-dominated Subnational Democracy Under Challenge? [w:] red. Frank Hendriks, Anders Lidström and John Loughlin, The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe, Oxford, 2010.
• Lov Om Kommunernes Styrelse [duńska ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym], tekst jednolity z dnia 15.01.2019, <https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=206513> [dostęp 22.02.2019].
• Madell Tom, Local Government in Sweden [w:] red Á.M. Moreno, Local Government in the Member States of the European Union: A Comparative Legal Perspective, Madryd 2012.
• Novarro & al.: Carmen Navarro, David Karlsson, Jaume Magre, and Iveta Reinholde, Mayors in the Town Hall: Patterns of Relations and Conflict Among Municipal Actors [w:] red. Hubert Heinelt, Annick Magnier, Marcello Cabria oraz Herwig Reynaert, Political Leaders and Changing Local Democracy: The European Mayor, Cham 2018, s. 359-85, <https://doi.org/10.1007/978-3-319-67410-0_12> [dostęp 26.03.2019].
• Odense: City, Government and Administration, <https://english.odense.dk/about-odense/city-government-and-administration> [dostęp 19.02.2019].
• Stockholm (1): City of Stockholm, Political Organisation, <https://international.stockholm.se/governance/organisation/> [dostęp 26.03.2019].
• Stockholm (2) How Stockholm Is Governed, Stockholm 2015, <https://international.stockholm.se/globalassets/rapporter/slk033_sastyrssthlm_eng_150121-2.pdf> [dostęp 21.02.2019].
• Umeå: How Umeå Is Governed, <https://www.umea.se/umeakommun/funktionsmappar/sprak/languages/english/howumeaisgoverned.4.bbd1b101a585d704800068431.html> [dostęp 15.04.2019].
• Wagenaar-Kroon & Mosler-Törnström: Luzette Wagenaar-Kroon, Gudrun Mosler-Törnström (rapporteurs), Local and regional democracy in Sweden, 2.04.2014, 26th session, Strasbourg, 25-27 March 2014, CG(26)12final, <https://rm.coe.int/168071a4fc> [dostęp 20.08.2018].